2014年9月21日，國務院發布《關于加強地方政府性債務管理的意見》，要求各級政府部門加快建立規范的地方政府舉債融資機制，明確劃清政府與企業接線，同時積極推廣使用政府與社會資本合作模式（PPP模式）。國務院意見的出臺從一定程度上進一步將政府融資平臺融資功能進行了剝離，然而隨著融資租賃模式的興起，地方平臺和融資租賃公司的合作方式和合作深度持續加強，如何在新環境新背景下合規開展融資租賃模式，更好地防控融資租賃公司的法律風險，本文將就此進行逐一解析。

政府融資平臺在過去的10多年間通過舉債融資，為地方經濟發展籌措資金，已然成為了承擔政府融資功能的重要經濟實體。以往地方政府融資平臺的融資渠道較為傳統，往往融資同時會給地方政府造成巨大債務負擔。近幾年融資租賃的興起，給盤活地方政府融資平臺資產、存量資金提供了不錯的合作方式。政府融資平臺憑借政府公信力，成為了眾多融資租賃項目中壞賬率較低的一塊“黃金”業務。這也使得融資租賃公司深挖創新與政府融資平臺的合作模式。

其實，融資租賃本身是一種新興金融模式，和普通融資渠道相比，具有一定的特殊性，其增加了“融物”的屬性。融資租賃的模式之所以區別于普通的借貸關系，在于融資租賃的關鍵在于租賃標的物所有權發生轉移。而正是因為融資租賃的“融物”屬性，給現有的政府融資平臺項目設置了一些政策障礙和法律風險。本文將就目前政府融資平臺開展融資租賃業務的主要風險進行逐一分析，并就風險防控方面給融資租賃公司一些建議。

一、政府融資平臺項目的行業操作模式

目前政府融資平臺項目比較常見的是采用售后回租模式。這主要是由于一旦開展直租模式，往往需要根據《中華人民共和國招標投標法》和《中華人民共和國政府采購法》的相關規定履行相應的招投標等政府采購流程，在大多數情況下融資租賃公司并不能作為唯一的供應商參與采購，較多是與出賣人組成聯合體參與投標。

融資租賃公司或其他聯合體招投標流程不規范或未進行統一采購流程，雖不會必然導致融資租賃合同被認定為無效，但一定程度上也會導致融資租賃業務存在瑕疵。售后回租模式一般而言則較少涉及政府采購流程。

目前根據租賃物的所有權歸屬，主要存在兩種常見的售后回租模式。一種是政府融資平臺將其自有的租賃物出售后再進行回租的傳統售后回租模式。

這種模式下，租賃物的權屬較為清晰，從租賃物的出售、使用、管理到租金的支付主體往往都較為單一、簡單。這種模式下，一旦發生承租人逾期支付租金的情況，融資租賃公司的追索途徑較為明確。

另一種售后回租模式，是由政府將其國有資產劃轉給政府融資平臺作為租賃物，由政府融資平臺出面將劃轉的租賃物出售后再進行回租的售后回租模式。

這種模式下，因涉及到相關國有資產監管部門的劃轉、租賃物的權屬判斷較為復雜。另外，租賃物的出售主體和租賃物實際使用、管理、租金的支付主體可能存在不一致，一旦發生承租人逾期支付租金的情況，融資租賃公司在追索途徑的選擇上會存在困惑。

二、政府融資平臺項目的主要風險解析

（一）租賃物權屬對政府融資平臺項目的影響

融資租賃法律關系是否成立，根據最高人民法院《關于審理融資租賃合同糾紛案件適用法律問題的解釋》的規定，主要應當以標的物的性質、價值、租金構成以及當事人之間權利義務關系作為認定融資租賃法律關系成立的要素。

正常的融資租賃關系，融資租賃公司應該享有租賃物的所有權，即使客觀上出于變更登記手續難以辦理、稅費成本過高等原因無法實質變更租賃物的所有權，但融資租賃公司也會通過在登記機關辦理抵押登記、簽署《所有權轉移證明》等來一定程度上進行風險防控。

但在政府融資平臺項目中，租賃物的權屬較多屬于國有資產，國有資產的所有權無論從實務操作上還是從形式上都極難發生移轉。這導致融資租賃法律關系的構成存在極大風險。甚至有部分融資租賃項目中，融資租賃公司無法證明標的物的存在。

根據上海市黃浦區人民法院2015年10月發布的《2014-2015年融資租賃案件審判白皮書》的數據，2014年以來，因為“形式回租”模式的產生，導致售后回租案件在融資租賃總體案件中的比率從之前的8.41%攀升至23.77%，增長勢頭迅猛。

在目前法院審判實踐中，一旦被認定不存在租賃物，或雖然存在租賃物，但租賃物的所有權存在瑕疵，則將被認定融資租賃法律關系不成立。法院會根據實質形成的法律關系進行處理，融資租賃公司往往會因為《融資租賃合同》被認定為借貸合同，導致約定的租金無法獲得法院的支持，從而遭受到不少損失。

（二）租賃物的公益性對政府融資平臺項目的影響

政府融資平臺的項目大多涉及到國有資產，即使不是國有資產，大多數設備可能是地方的公用基礎設施，具有一定的公益性。例如，政府寫字樓、公立醫院醫療器械、大型公共基礎設施、高速公路、軌道交通設施、地下管網等。

這些租賃物無論是否屬于國有資產，從根本上融資租賃公司都無法獲得租賃物的所有權。此外，一旦承租人發生逾期行為，融資租賃公司還將面臨無法像普通的融資租賃合同一樣，主張解除融資租賃合同，要求承租人返還租賃標的物。

雖然無法律法規明確規定不能對公用基礎設施進行財產保全和執行，但《物權法》規定，涉及到學校、醫院等事業單位、社會團體的公益設施不得進行抵押，可見立法的本意在于保障公益為目的的法律實體能夠正常運營為主，不損害公共利益。

因此，租賃物若涉及公用基礎設施，在保全和執行時會增加極大難度。目前，政府融資平臺出現壞賬的情況下，融資租賃公司會采用庭外和解，庭中調解等方式進行止損。

（三）政策風險對政府融資平臺項目的影響

根據審計署的相關報告顯示，目前地方負債率普遍過高，部分地方負有償還責任的債務率超過100%，最高的接近188.95%。再加上地方政府負有擔保責任的債務，負債率更是高達219.57%。大規模的負債導致一旦政府融資平臺的資金鏈斷裂，債權人的權益可能無法得到根本保障，債務風險難以得到有效控制。

為此，多部委相繼發文，要求規范地方性政府債務管理。根據國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》的相關規定，對地方政府的債務應當嚴格限定舉債程序和資金用途，不得通過企事業單位舉債。

本身政府融資平臺的產生是基于規避政府對外舉債的政策規定，國務院43號文的出臺，無疑更是收緊了政府融資平臺的融資途徑。雖然就整體而言，融資租賃業務在政府融資平臺中的比例還遠未到10%，相關發文也尚不具有強制性，但今后一旦業務井噴，政策是否會對該塊業務進行收緊或調整，尚不可知。另一方面，政府融資平臺是獨立的法人實體，一旦發生無法償付，融資租賃公司向將其償付請求獲得地方政府的財政支持，不確認性仍較大。

三、融資租賃公司開展政府融資平臺項目的四大防控措施

（一）加強租賃物的盡職調查，適當引入第三方進行租賃物價值評估

融資租賃公司在開展政府融資平臺項目時，應增加對租賃物的盡職調查。建議對租賃物的使用地點、數量、型號等進行完備的記錄和存檔。有條件的情況下，最好對租賃物的使用情況、存放場地等進行拍照固定，并在租賃物的顯著位置處進行標識，以防止租賃物被重復租賃。對于不便開展盡職調查的租賃物，建議融資租賃公司適當引入第三方機構對租賃物的實際情況進行核實。

另外在對一些公用基礎設施的價值估價時，應委托第三方評估公司對租賃物進行評估后再行開展融資租賃業務。

（二）謹慎訂立《融資租賃合同》，明確相關責任主體

對于政府融資平臺項目中出現較多的，租賃物的出售主體和租賃物實際使用、管理、租金的支付等主體不一致的情況，建議融資租賃公司應當仔細在《融資租賃合同》中明確相關的責任主體承擔。

租賃物出售主體和使用主體不一致時，應當要求兩個主體均向融資租賃公司出具確認函，確認設備的所有權歸屬。租賃物購買款收取主體與租金的支付主體不一致的，應當明確一旦發生逾期，違約責任由哪方主體承擔。

（三）強化擔保和回購措施，增加融資租賃公司的追索途徑

以往，在部分政府融資平臺項目中，地方會出具諸如“安慰函”之類的函件以保障相關債務的償付。但現在大多數政府融資平臺項目的擔保措施都在弱化，實質上適當的擔保措施是必要的。特別是考慮到政府融資平臺租賃物的執行難度，增加擔保能夠在一定程度上減少融資租賃公司后期執行的障礙。另外，要求政府融資平臺或地方對租賃物進行回購，也能夠起到顯著的防范作用。

（四）適度增加保險購買，降低融資租賃公司風險

抗風險的另一個好方法，就是購置保險。對于部分租賃物，諸如地下管網、公用設施、軌道交通等均存在滅失、毀壞的客觀風險，雖然租賃物的風險應由政府融資平臺承擔，但融資租賃公司為了風險防控也可以自行購置一些保險進行“雙重保障”。
另外，目前市面上也開始出現一些針對融資租賃業務的承租人違約險，雖然該部分在實務操作中尚存在一些待完善的地方，但也不失為融資租賃公司的一種選擇。

（五）開展資產證券化，通過市場實現資金融通

資產證券化業務實質是通過將實物資產或無形資產包裝為可購夠買的證券化產品，通過發行證券的形式，實現資金融通的一種新型的金融創新工具。

融資租賃業務與資產證券化的合作已日趨成熟，在目前已經開展的資產證券化業務中，政府融資平臺項目往往屬于較為優質資產證券化項目。

一方面券商評級普遍較高，另一方面投資人也較為看好和追捧。因此融資租賃公司將政府融資平臺項目進行證券化操作后，能夠快速回籠資金，便于后續項目的開展。

其實隨著目前政府融資平臺項目的不斷發展，政府融資平臺項目也越來越被業界看好。據不完全調查統計，2013年底融資租賃業務在政府債務資金中的比例僅為0.690%,雖然2014年、2015年度這個比例大幅增長，但該塊業務尚屬藍海，行業前景仍十分廣闊。（文章來源：當代經濟管理）